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大地為證——中國40年農村土地制度改革紀略
時間:2018-12-06 09:52 【我要糾錯】

  編者按

  40年前,以安徽鳳陽小崗村、肥西小井莊村為代表的農民,自發分田到戶,由此引發全國性土地政策調整,拉開了中國改革開放的序幕。40年間,特別是黨的十八大以來,在牢牢把握好農民與土地的關系這條鮮明主線下,所有權、承包權、經營權“三權分置”改革加速落地;農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革“三塊地”改革快速推進,正持續激發農村各類資源的巨大潛力,匯聚成助推農村農業農民發展的磅礴偉力。

  在四川省都江堰市柳街鎮鶴鳴村村民羅安容家里,珍藏著一本紅色的證書——《農村土地承包經營權證》。10多年來,在羅安容眼里,這本證書是她很珍貴的寶貝,也是她作為中國農地承包經營權首批持證農民的見證。

  浙江省德清縣水月清華酒店有限公司總經理趙建龍手里也有一本3年前拿到的證書,封面上印著“中華人民共和國集體土地使用證”,它記錄的是新中國成立以來,集體經營性建設用地入市試點的“第一宗交易”。

  兩份證書,承載著中國改革開放40年中一段厚重的歷史——農村土地制度變革。40年前的農村土地“大包干”,掀開了改革開放偉大進程的帷幕;40年來的農地變革,隨著改革開放的全面深入不斷向“深水區”挺進。

  “大包干”闖出一個新局面

  2018年9月23日,首個中國農民豐收節,安徽省肥西縣山南鎮小井莊村里熱鬧非凡,合肥市農民豐收節慶祝晚會在這里舉行。

  66歲的小井莊村村民李祖應說,2018年9月23日是個“大日子”。不僅是因為這天是首個中國農民的節日,更因為40年前的同一天,小井莊村大膽地開始包產到戶,成為中國農村“包產到戶”的發源地之一。之后的第二年,李祖應當上了小井莊村生產隊隊長。

  1978年以前,包括小井莊村村民在內的大多數中國農民,種地是選擇。盡管8億人口7億人在種地,但如何“吃飽飯”卻是當時的頭等大事。李祖應說,山南鎮山多、崗多、圩田少,有7個公社900多個生產隊,生產搞“大呼隆”,一年打不出多少糧。更糟糕的是,1978年山南從春到夏,沒下過一場透雨,崗上野草都枯死了。

  “到了秋季,旱情更重,人畜喝水都難。大伙既希望分田到戶,又怕挨批。”李祖應回憶說,“實在憋不住了,我就和小組另外6家一起商量,7家明組暗戶,以包到組的名義,把包的田再分到戶。后來,其他戶也跟著學,幾家一起向生產隊包地,然后再各種一塊,地一下子被‘借’光了。”

  小井莊生產隊當時有21戶、98口人,全隊153畝田地全部包到農戶頭上。因為種的是自家的糧,大伙舍得下力氣。天還沒亮,不用吹上工哨,都下地干活了。天旱墑情不好,就大搞積肥,冬天到處拾糞。這一年秋種進度快、質量好,第二年小麥大豐收,盡管還不是好品種,但畝產從200多斤一下子上到400多斤,“從來沒有過啊!”李祖應說。

  幾乎就在小井莊悄悄“包地”的同時,在肥西縣北面100多公里的安徽鳳陽縣也發生了一件大事,就是后來為人熟知、被譽為“中國農村改革發源地”的小崗村,在18位村民帶領下,偷偷按下“紅手印”,自愿實行包干到戶的故事。小崗村“紅手印”名聲更響,被稱為“大包干”第一聲。不過,李祖應說,這恰是當時農村吃不飽飯,被逼“大包干”的真實場景。

  “大包干”打破了原有的土地關系,農民初步擁有了自主土地經營權。但在當時,從集體經營轉變為家庭經營,“茲事體大”。各種反對和質疑的聲音也讓冒著危險干著“大包干”的農民忐忑不安,直到得到時任安徽省委書記萬里的支持。

  1979年秋收后,當時的鳳陽縣委書記陳庭元到小崗村調查,小崗村“大包干”帶頭人嚴宏昌把他拉到自己家,細說了“包干”前后的變化。不久,一份名為《一劑必不可少的補藥》的調查報告呈送萬里。文中有一句順口溜,“千條計,萬條策,不如大包干到戶一劑藥”。萬里看后批示:報告中反映的問題很重要,有一定的代表性,要給予肯定和支持。

  此后,萬里同志分別趕到小井莊村和小崗村調研,看群眾糧倉,跟群眾座談。臨走時,他對送行群眾留下一句話:“我支持你們繼續干!”

  1980年5月,鄧小平同志肯定了肥西縣農民的首創精神,在《關于農村政策問題》的講話中,他指出“安徽肥西縣絕大多數生產隊包產到戶,增產幅度很大”。這次講話也肯定了小崗村的大包干:“鳳陽花鼓中唱的那個鳳陽縣,絕大多數生產隊搞了大包干,也是一年翻身,改變面貌。有的同志擔心,這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的。”

  由人民公社體制轉為分戶經營后,廣大農民迅速解決溫飽問題,還有了多余的農產品出售。1980年9月,中央印發文件指出,可以“包產到戶”,也可以“包干到戶”,并在一個較長的時間內保持穩定。這一年秋天,小崗村的糧食產量猛增到22.3萬多斤,村民笑逐顏開。1984年,各類分田到戶被正式定名為“家庭聯產承包責任制”。到1984年底,全國569萬個生產隊中99%以上實行了家庭聯產承包責任制,人均糧食擁有量達到800斤。

  逼出來的“大包干”,很快就基本解決了農民的吃飯問題,但也很快迎來了農民與土地承包關系的穩定問題。一方面,改革之初,沒有明確集體土地向農戶發包的期限,承包農戶出現短期行為。另一方面,由于農村集體人口每年都有變動,許多地方不得不隔幾年就重新調整承包地,使承包關系不穩定。為解決村組內部因人口增減頻繁調地帶來的負面效應,1987年中央設立了農村改革試驗區,在貴州省湄潭縣,試點“增人不增地、減人不減地”的土地制度。

  中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員邵夏珍說,從1993年起,國家一系列文件法規先后出臺,對“增人不增地、減人不減地”予以明確。按照這一原則,除非自愿放棄,家庭已無人或全部遷出,否則村集體不可收回承包地。“這就保持了土地承包關系的長期穩定。”邵夏珍說。

  記者旁白:大包干是“逼”出來的。一個“逼”字,生動而深刻地描述了包干到戶的大膽決絕,也折射出農村土地制度改革的無比艱辛。“千條計,萬條策,不如大包干到戶一劑藥”。生產關系中,尊重農民首創精神的調整,一下子就釋放了強大的生產力,也在無意間撬動了中國改革開放的巨輪。

  “三權分置”順時順勢

  土地承包過程中,許多地方通過水旱、肥瘦、遠近搭配,顧及了承包地公平,但也由此出現承包土地細碎化,影響生產效率的弊端。據統計,本世紀初,全國戶均耕地7.5畝、5.7塊。原中央農村工作領導小組副組長陳錫文認為,改革開放初期實行的家庭聯產承包責任制解決了農村土地“分”的問題,現在要適應農業規模化、機械化、產業化發展的需要,必須解決好“統”的問題。這樣,土地承包“分”之后,“統”的問題逐漸浮出水面。

  2010年,山東省高青縣茹窯村農民第一次聽到了“土地流轉”這個詞。直到上世紀末,位于黃河岸邊的茹窯村還是當地有名的窮村,全村32戶,只有350畝耕地,人均不到3畝地,村里小伙子找對象都難。隨著“打工潮”和城鎮化興起,村民陸續進城務工,每月能賺兩三千元,種地一年還不如打工一個月。人均3畝地,種著沒勁,荒著可惜。很多年輕人索性把地留給老人耕種或者白讓給鄉鄰種,甚至干脆拋荒。

  那一年,見多識廣的村黨支部書記茹會已經零星了解到其他地方的一些土地流轉辦法,就按照村里的情況琢磨了三個“點子”:一是將農戶手中的零散土地集中流轉給合作社或農業企業,種糧種菜、旅游開發都可以,每年按約定付給農民土地租金,經營好壞與農民無關。二是村里成立合作社,為農戶提供統一的技術和銷售,土地仍由農民自己耕種,風險自擔。三是以村委會名義成立合作社,農民以土地流轉入社,實行集約化管理,通過“底金+分紅”的方式向村民分配收益。

  經過多次協商,32戶村民全部自愿土地流轉,成立興茹糧食專業合作社,全村耕地統一入社經營,每畝土地每年按1000元租金為底金,同時每畝地折合成一股,盈利部分的30%按股分給村民,70%作為村集體經濟收入,用于公益事業和改善生產。

  土地流轉使部分村民可以放心外出打工,也讓分散的承包地得以實行集約化經營。興茹合作社重新將農田進行規劃修整,將原先的溝邊地沿開墾出來,增加了耕地面積。同時大型機械設備也派上用場,播種、灌溉、噴防、收割等成本隨之下降。據測算,與之前散戶耕種相比,一畝地就可節省肥料40元、機械費80元。規模上來后,合作社也有了話語權,在品種選擇和無公害種植上步伐更快。村民的收入也跟著水漲船高,尤其是沒有勞動力的家庭,土地流轉后種地不用擔心,合作社成了看得見的“靠山”。

  與茹窯村的土地流轉方式不同,江西安義縣鼎湖鎮種糧大戶凌繼河,直接與村民簽訂土地流轉合同,從開始時的幾百畝,現在已經流轉了1萬多畝連片土地。在湖南寧鄉大成橋鎮鵲山村,則是村民統一把土地流轉到村里,組建土地合作社,合作社再統一將土地對外租賃。合作社采取“基本分紅+二次分紅”的收益分配方式,基本分紅按人口分配,有田有人的每畝每年300元,“有人無田”和“有田無人”的每畝每年150元,基本分紅之外的部分再按入股比例“二次分紅”。這一方式被稱為“鵲山模式”。

  山東高青縣農業局農經站站長韓鳳云認為,不同的流轉方式與模式,符合各地農村實際,有的解決了零星地塊不便耕作的難題,有的解決了有地無人種、有人無地種的難題,有的解決了個體種地效益低的難題,但都有利于形成規模化產業鏈條,提升了農業整體素質。

  在各地土地流轉實踐基礎上,2014年10月,中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。這是事關農村土地制度和農業經營制度改革的重要“節點性”文件。中央農辦副主任韓俊說,在工業化、城鎮化快速發展背景下,大量人口離開農村,原來家家戶戶種地的農民出現了分化,承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多,在大多數地區,承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。這樣,實現土地所有權、承包權、經營權三權分置,就成為引導土地有序流轉的重要基礎。

  文件的出臺推進了土地流轉。到2016年初,全國土地流轉比例已達三分之一。不過,期間出現一些不良現象。一些地方片面追求流轉比例,強迫農民土地流轉;有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地,導致“非糧化”“非農化”問題突出;一些村集體對外流轉土地時,少數基層干部私相授受、謀取私利的現象時有發生。

  2016年7月,原農業部印發《農村土地經營權流轉交易市場運行規范》,對土地流轉市場運行提出要求,尤其是集體對外流轉土地以及工商資本下鄉等情況進行了明確。時任原農業部經管司司長張紅宇解釋說,按照文件,集體在組織統一流轉農戶通過家庭承包方式取得的經營權時,要有書面委托書;未發包集體土地經營權流轉時,要提供三分之二以上村民代表簽署同意流轉土地的書面證明。

  

  土地流轉之后,大機械有了施展舞臺。安徽龍亢農場龍亢農業服務聯合體每年開展社會化服務面積約50萬畝。 李 峰攝

  不久,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》正式發布。《意見》提出,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行。這是中央文件首次明確提出農村承包土地“三權分置”政策。

  

  2018年8月11日,新疆生產建設兵團第二師二十九團職工在《新疆生產建設兵團國有農用地承包經營權證》證書上簽字按手印。 杜炳勛攝

  農業農村部部長韓長賦表示,“三權分置”創造性地處理了變與不變的關系,以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、土地承包關系的不變,來適應土地作為生產要素的流動、農業經營方式的多樣化,既沒有回到人民公社“歸大堆”的老路,也沒有否定家庭承包經營的基礎性地位,使農村基本經營制度更充滿活力。

  記者旁白:“三權分置”的制度設計,先有農村基層的積極探索,再有中央頂層設計的明確規范,順應了農民想保留承包權、又想流轉經營權的意愿,是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。

  “確權頒證”穩定人地關系

  土地流轉要流得動、轉得開,有一項重要的基礎性工作要做,那便是確權頒證。而承包土地確權登記頒證,先要解決幾個問題。一是農戶承包土地實際面積到底是多少?得摸清楚。二是農民承包地流轉出去后,能不能按合同按期收回,擁有的占有權、收益權、分配權,有沒有相應的處置權,心里要有底。三是承租人需要明晰的權能界定,不然也不敢放心租地。

  按照中央要求,2009年,原農業部開始組織試點;2013年,確定105個縣市區為全國農村土地承包經營權登記試點地區,探索建立頒證管理辦法、登記工作規程;2014年,山東、四川、安徽等3省開展整省試點;2015年,江蘇、江西、湖北等9省份展開整省份試點,其他省份結合實際,擴大以縣為單位的整體試點。確權登記所需資金由中央財政和各級財政承擔,不從農民口袋里拿一分錢。為此,中央財政按照每畝10元的標準,安排了181.4億元專項補助。2018年底,全國將基本完成農村承包地確權。

  四川省都江堰市柳街鎮鶴鳴村是我國首個完成土地確權的村莊。2008年3月30日,鶴鳴村村民羅安容和其他幾十個農戶一起領到了《農村土地承包經營權證》。羅安容家有3畝6分地,領證后,她保留了一小半地自己種些糧食和苗木,另外兩畝地流轉給一家苗圃基地,每年可以收到近4000元租金。她的丈夫則帶著裝修隊在附近搞裝修。鶴鳴村黨支部書記劉文祥說,目前鶴鳴村80%以上的農民外出或在本村就業,人均收入達到萬元左右。

  

  土地流轉給專業合作社帶來發展機遇。今年,山東高青縣興茹合作社小麥大豐收。 本報記者 喬金亮攝

  江西省永豐縣是農業縣,縣農業局局長周彧對土地確權這段經歷記憶深刻。他說,過去承包地由于測量手段等條件局限,存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不全等問題,許多農民心里不踏實,總擔心土地流轉出去后自己的權益無法保障。而土地確權登記頒證,就是把農戶承包土地的地塊、面積、位置等信息載于登記簿,頒發土地承包經營權證,保護農民對承包土地的權益。

  周彧說,按照政策,承包經營權確權登記,不是推倒重來,不得借機違法調整和收回承包地。除了頒發權證給農戶以外,還要將承包土地的各項信息記載在登記簿里,供人查閱。“這種管理類似城里居民的房產證”,把權證的編號一輸入系統就能調出承包農戶的全部信息,地塊大小、準確位置和家庭共有人等,一目了然。

  不過,確權登記說起來容易,做起來難。一方面,農民看到新的權屬證書管用,有的還可以抵押融資,對確權工作的要求也隨之更高了。另一方面,農村改革不斷深化,確權頒證登記中出現了一些新情況。山東省農業廳負責人說,山東土地確權登記進入后期時,一大難點就是“城中村”“城郊村”“園區村”的土地確權。比如,對于城郊村,能不能確權確股不確地?

  對此,中央政策充分尊重了農民的主體地位和意愿。2014年,中央一號文件提出,可以確權確地,也可以確權確股不確地。2015年,中央一號文件進一步提出,總體上要確地到戶,從嚴掌握確權確股不確地的范圍。這一改動,既體現了對地方土地確權實踐的尊重,也對一些地方實踐發出了糾偏指令。比如,個別地方理解偏差,一些明明可以確地的試點,也紛紛籌劃確股,該實測的土地不實測,該清晰的地界被模糊,損害了農民土地權益。

  中國社科院農村所研究員李國祥認為,總體上要確地到戶,從嚴掌握確權確股不確地的范圍”的要求很有針對性。因為有一些農村,比如華西村、南街村等,改革開放后就一直沒有把土地分田到戶,仍采取集體經營的方式,此時確地到各家各戶,顯然沒有必要;還有一些已經劃入城市規劃區以內的農村,剩余土地很少,這種情況也不便確地。按照文件,是否實行確權確股不確地,要由省級人民政府相關部門做出決定。

  土地確權登記摸清了承包地家底。自2014年部署開展整省試點以來,截至2017年12月底,31個省區市均開展了承包地確權工作,共涉及2747個縣級單位、3.3萬個鄉鎮、54萬個行政村;承包地確權面積11.59億畝,占二輪家庭承包地(賬面)面積的80%以上。

  記者旁白:確權頒證,從法律上穩定了農民與土地的關系。我國農村人口多,在農民進城就業沒有足夠穩定性的時候,需要從法律上保留他的承包地。也要看到,進城農民退出承包地,是個足夠長的歷史過程,對此要有足夠的歷史耐心。

  “三塊地”試點步入深水區

  農村承包土地“三權分置”改革不斷推進的同時,另一場大戲——農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革三項改革試點,俗稱“三塊地”改革試點,也拉開了大幕。

  2018年6月,自然資源部對外公布,我國農村土地制度改革完成階段性目標任務。支撐這一結論的,是農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點,分別取得了試點范圍不斷擴大、試點內容更加豐富、試點成效積極可觀等系列進展。自然資源部政策法規司司長魏莉華分析說,這表明自2015年3月啟動的農村土地三項改革試點,已經形成了一批可復制、可推廣、利修法的政策性、實踐性成果。

  為什么要進行“三塊地”改革?四川省成都市郫都區戰旗村黨支部書記高德敏深有體會。戰旗村當年辦鄉鎮企業的時候建有磚廠、鑄造廠等小企業,后來廠子垮了,留下的地閑在那兒,無法耕種,不能出售,很多時有六七十畝,村民看著心疼。郫都區“三塊地”試點啟動后,戰旗村把那些舊廠房拆除、土地修整后,調整入市,搞創意農業基地和農耕體驗園,荒地變成寶地,村里有了收入,經營主體有了落腳地。

  中國人民大學經濟學院教授劉守英認為,像上述這種屬于村集體的經營性建設用地,按照現有法律,村集體是不能自主入市的,如果要入市交易,必須通過政府征收、變更為國有土地之后才行。因為我國實行的是城鄉二元土地制度。

  按照《憲法》,我國確立了城市土地國有制和農村土地集體所有制并存的兩套土地所有制架構。這一架構,形成了城鄉土地分屬兩套不同的法律規制,分別是2002年頒布的《農村土地承包法》和1986年頒布的《土地管理法》。這兩套法律,對城鄉土地規定了不同的權利體系和配置方式,并由此形成了不同的土地經營體系、運作模式和利益分配格局,“城鄉建設用地價格上的巨大差異,源頭也在這里。”劉守英說。

  自然資源部土地利用司司長鄭凌志認為,這種城市和農村不同的土地制度格局,維護了土地公有制基礎,在保護農民土地權益、保護耕地、保障工業化城鎮化建設用地中發揮了作用。不過,隨著市場經濟的不斷發展和農村改革的不斷深化,這套土地管理制度的局限性越來越明顯,引發的矛盾和問題將越來越多。

  矛盾是多方面的。土地二元管制結構,在實踐中農地轉用又演化為“規劃管制、用途管制、所有制管制”三重管制格局。計劃經濟時期,土地不值錢,政府征地時還相應解決農村人口“農轉非”等需求,因此基本沒有或很少有征地矛盾。改革開放后,地方政府“征地”熱情高漲,三重管制格局事實上主要服從于各地的規劃管制。于是各地爭相擴充城鎮規劃、園區規劃,而農地集體所有制,即使是經營性建設用地,也只能由地方政府征收轉為國有后,再轉讓給其他市場主體。加上在先征收、后轉讓過程中,利益價差巨大,使得地方政府“賣地”勁頭十足。

  從上世紀90年代后期開始,征占耕地的勢頭和數量越來越猛,且持續近20年。據統計,至2013年,全國12個省區市建設用地總量已接近國務院批準《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數。但是,農地快速國有化、土地快速城鎮化并沒有為人口城鎮化做好準備。1990年至2000年,中國土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度快1.71倍,2000年到2010年間,兩者速度差距進一步擴大到1.85倍。“農轉非”本來是無數農民長期的向往,但片面發展的土地城鎮化,卻造成了“要地不要人”。

  集體建設用地市場失去合法入市通道。土地“大包干”以前,集體建設用地主要是農民宅基地和少量社隊公用地,基本上生產小隊或大隊同意就行。“大包干”以后,農民建房和社隊企業用地同樣如此,公社辦企業大多只需大隊同意就行,農村建設用地呈現自發狀態。1998年新修訂的《土地管理法》規定,農地轉為建設用地,必須實行征地;建設需要用地,必須使用國有土地。這一規定規范了建設用地市場,但沒有給集體建設用地進入市場留下通道。

  由于建設用地指標管制,各地從省市到縣市通常優先考慮省市用地,許多縣市能分配到的建設用地指標僅三五百畝左右。農民集體需要發展,沒有用地指標,不得不冒險將集體土地用于非農建設,當年的鄉鎮企業很多就是這一類。另一方面,法律不允許集體建設用地抵押,不能納入規劃,又制約了集體建設用地投入水平和產業水平。因為投資項目都必須是自有資金,投資者要么不敢投,要么沒有本錢投;農民集體私下出租集體建設用地,或者蓋廠房出租,難以形成上檔次的產業園區或產業帶,導致集體建設用地整體水平散小低亂。

  浙江德清縣的施學年就經歷了這一困境與變遷。56歲的施學年早在1996年就辦廠搞鋼琴配件,開始他租用村里的廠房,3年后村里收回廠房,他又去鄰村租廠房。再3年,廠房失火,不得不搬回原村,租舊廠房繼續干。多年來,他一直想自己買塊地建廠,但國有土地起拍就是幾十上百畝,買不起,集體土地又不能買賣,租的廠房也不敢投入,只能將就干。就這樣他苦苦熬著,直到集體經營性建設用地入市試點,總算稱心如愿。

  宅基地問題同樣不少。在土地改革和農業合作社時期,我國農村宅基地屬于私有,集體化時期改為宅基地集體所有、房屋農民所有。改革開放后,形成宅基地集體所有權、農戶擁有宅基地使用權和住房所有權的基本特征,并大體穩定為宅基地無償取得、一戶一宅、面積法定、不得轉讓等一套基本制度。現在居住在鄉村的農民,基本上都是如此,孩子分家獨立可以無償得到宅基地,但房子無人住了,既難以退出,退出時也沒有相應補償,只能閑著。

  原自然資源部調控和監測司巡視員董祚繼認為,隨著形勢變化,有的地方已無法實現“一戶一宅”,比如一些高度城鎮化的地區,已經沒地了。而同時,一些地方一戶多宅和超標準建房又普遍存在,像一些傳統農區和城鎮周邊,農民在現有宅基地上加高加層,基本都超過規定宅基地面積,很多農民工回村蓋房直接就占用承包地。有的地方空心村、閑置地又大量存在。抽樣調查顯示,一戶多宅農戶占比在18%至40%,超標占比在60%以上,2006年至2014年,農村常住人口減少1.6億人,農村住宅用地反倒增加3045萬畝,大約20%農村住房長年無人居住。

  記者旁白:“三塊地”改革試點,涉及土地管理體制機制,是農村改革向縱深發展的重要一步。敢于邁開這一步,彰顯黨中央深入推進改革的決心和勇氣。開弓沒有回頭箭,如果說當年土地大包干拉開改革開放的序幕,那么今天,農村改革依然走在改革前沿。

  “試點”試出底線邊框

  “三塊地”改革,在新時代踏上新征程。魏莉華回憶,現行《土地管理法》是1986年頒布的,先后經過1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第二次修正,形成了以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度。“不過,現行土地管理制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題已經凸顯,改革勢在必行。”

  2014年底,中辦國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,部署在全國33個縣開展農村土地制度改革三項試點。

  青海省湟源縣有幸成為試點。湟源縣馬場臺村坐落在海拔3000米的山區,居住分散,引水通電修路都很費事,有的村民一戶多宅,多數老宅空著。試點開始后,村里通過規劃,利用惠農資金引導“一戶一宅”集中居住,騰退出的舊房能得到一定補償,以前破舊雜亂的舊村莊變成了整齊有序、錯落有致的美麗新村。村民謝全福說,“原來散居在偏僻的山溝里,看個病要跑很遠的路。現在,我們每家宅基地雖然小了近一半,但騰退的地,可以搞畜牧養殖業,還帶活鄉村旅游”。

  試點啟動后,魏莉華相繼深入像湟源縣這樣的試點地區調研。她說,她每到一地都要強調中央政策要求,防止走偏試歪。改革試點改什么、試什么,不是大破大立,更不是推倒重來,而是穩中求進,重點解決與社會主義市場經濟體制不相適應、不相匹配的問題。考慮到改革的復雜性,試點期間,按照全國人大通過的決定,試點地區暫停實施《土地管理法》有關條款,并對實踐證明可行的,修改完善有關法律;對實踐證明不宜調整的,恢復施行有關法律規定。

  作為具體負責部門,原國土資源部對改革基本目標和方向做了進一步明確。對征地改革,董祚繼認為,由于現行法律規定土地征收是城市建設用地的途徑,各項建設需要用地的,都必須依法申請使用國有土地,即要么使用國有存量土地,要么征收農民集體土地,這就明顯超出了“公益目的”范圍,導致征地邊界不清、范圍不斷擴大。因此,征地改革要圍繞“程序規范、補償合理、保障多元”的目標,探索公益性用地目錄,建立征地負面清單,縮小征地范圍,逐步縮減土地征收規模,并進一步優化和規范征地程序,改革征地補償標準。同時要改變“重實體、輕程序”的征地模式,建立聽證制度,杜絕不透明、不公平問題。

  集體經營性建設用地入市改革,矛盾多集中在能否同等入市、同權同價等環節。因此,要按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標,探索集體土地與國有土地同等權利、平等保護,找到符合規劃的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、轉讓等入市途徑與方式,建立統一的城鄉建設用地市場。要注意的是,入市范圍試點,目前限定在存量農村集體建設用地中,同時入市地塊不得用于商品房開發。調查表明,至2013年底,全國集體經營性建設用地面積約4200萬畝,如果允許村莊閑散地等調整進來,入市總潛力可達1億畝以上,可滿足30年以上經營性開發。

  宅基地改革的重點,一是保障農民宅基地的取得權。對當前一些地方已經無法實現一戶一宅的,采取措施在農民自愿基礎上,實行相對集中統建、多戶聯建等方式落實“戶有所居”。二是改革宅基地審批制度。將宅基地審批權限下放到縣、鄉,方便農民依法取得宅基地。三是探索宅基地自愿有償退出機制,鼓勵進城居住農民依法自愿有償轉讓宅基地使用權,實現宅基地財產權。

  “三塊地”改革涉及我國基本土地制度,中央對改革試點確立了四條底線,即土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損。“無論怎么改,不能突破底線,否則改革就失去了意義。”魏莉華說。

  記者旁白:“三塊地”試點改革的一個重要原則,是底線思維。改革要明確底線在哪里,不能突破,其他該修法的就修法,該停止的就停止,這也為其他領域改革提供了借鑒。

  敢于堅持敢于突破

  “三塊地”改革試點,全國33個縣市,浙江德清縣成為一顆“新星”。

  德清地處長三角腹地,早在2000年,原國土管理部主導的集體建設用地流轉試點就選擇了德清所屬的浙江湖州等9個地市,目的在于明確鄉鎮企業用地產權。不過,那次試點未獲全國人大授權,頂層設計不明確,改革并不徹底。2005年,隨著試點熱情逐漸冷卻,德清已經流轉的800多宗集體土地,后來又走土地征收的“老路子”進行消化。

  黨的十八大召開后,德清再次出發,改革加快推進。2013年底,德清成為浙江省的城鄉體制綜合改革試點縣,試點的核心就是集體經營性建設用地入市、宅基地改革等內容。2014年春,德清“集體經營性建設用地流轉”改革方案上報浙江省國土廳。方案剛報上去,原國土資源部傳來消息,要啟動農村土地制度改革試點,于是省國土廳按原國土部要求將德清作為全國改革試點縣上報。2015年3月,德清縣作為浙江省的試點縣,從原國土資源部領受“農村集體經營性建設用地入市試點”的改革任務,并帶回了頂層設計的具體要求。

  邱芳榮,德清縣國土資源局副局長,當地人稱其為“第一個吃螃蟹”的“土改專家”。邱芳榮告訴記者,領到任務后,他們花了大量時間走村入戶,“與村干部、小組長、農民聊天懇談”。這一聊,他們從農民普遍關心的幾個問題中,受到了啟發,探索出農村集體經營性建設用地入市的實施路徑。

  誰是入市主體?農民問,農村的地可以“賣”了,是村里自己“賣”還是政府“賣”?邱芳榮說,過去只有國土局能“賣地”,現在農民和農民集體“賣地”,要有章法。德清縣擬出了“自主入市、委托入市、合作入市”3種不同入市方案。原屬于鄉鎮的土地,由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市;屬于村集體所有的土地,由村級股份經濟合作社實施入市。這一點,德清已具備條件。早在2013年,德清就完成集體產權量化入股,全縣106個村都成立了股份經濟合作組織,33萬農民成為股東。村民小組的土地,由村民小組統一價格后委托村股份經濟合作社等代理人實施入市。

  哪些地可以入市?改革試點前,農民集體、農戶個人法外租賃土地現象很多,當年“村村點火戶戶冒煙”辦企業,其實就是建設用地想怎么用就怎么用。現在法律允許入市了,不能再搞“低小散”。為此,德清提出了規劃管控“一張圖”,就是原來的土地、建設、產業和生態保護四個規劃融合編織,規定哪些地能入市。符合四個規劃的建設用地才能入市,叫“多規合一”。

  按照“多規合一”,德清縣摸底調查出1881宗、10691畝存量用地,“但這些地不一定都可以作為集體經營性建設用地入市。”對不符合“多規合一”的經營性建設用地怎么辦?比如,有的因為土地規劃,產業園區不在集體所轄范圍;有的集體建設用地零散,不具備入市條件。邱芳榮說,有多種入市方式,比如通過跨村整合零星分散存量建設用地,以異地調整入市方式來解決現實中的用地矛盾,使不同區位的集體經濟組織可以共享改革紅利。

  如何入市?德清的做法是,必須有相應規則。比如,集體經營性建設用地出讓年限就應當參照國有建設用地出讓年限,有利于建設統一的城鄉建設用地市場。于是,德清確立了與國有土地統一交易平臺、統一地價體系、統一交易規則、統一登記管理、統一服務監管“五統一”制度。按照這一制度,德清已實現入市180宗,完成了全國第一宗集體經營性建設用地入市交易和全國第一筆抵押貸款。

  錢怎么分配?德清的原則是,入市資金分配既要讓老百姓得利,也要促進集體經濟發展。“平衡好國家、集體和個人這三者的利益。”德清縣農經站站長周偉國說,集體土地和國有土地享有同等價格同等權利時,也要履行相應義務。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調節金,主要用于城鎮和農村基礎設施建設、農村環境整治等支出,收取比例按土地成交價款的16%至48%不等,目前完成的180宗地,實際征收很低16%,很高32%。

  村集體內部,集體土地有的為村民小組所有,有的為鎮、村集體所有,所有權不同,利益分配方案也不同。村民小組所有的,土地出讓金由村民小組直接分配,可以分到每家每戶,小組按12%提取公益金。鎮、村集體所有的土地,不能以現金形式直接分給個人,可以用于公共事務建設或者追加量化股權,也可以用來發展壯大集體經濟,有收益了再進行分紅,防止分光吃盡。洛社鎮東衡村是有名的富裕村,2014年就成立了土地股份經濟合作社,全村3000人都是股東,開始每股只有680元,通過土地入市追加量化股權,如今每股近3000元。

  記者旁白:德清試點的價值,既在于他們按照頂層設計大膽探索,還在于他們在探索中發揚求真務實精神,從實際出發,抓住重點,敢于突破,也敢于堅持。如果不敢突破,改革就失去意義;如果不敢堅持,改革就會失去方向。這也是當前推進改革的重要原則。

  一本證書換來一片新天地

  作為試點改革中第一份《中華人民共和國集體土地使用證》的主人,趙建龍并沒有想到,這份證件會使他成為名人。

  在德清莫干山鎮南路村,造型古樸別致的醉清風度假酒店里,記者見到了趙建龍。趙建龍是莫干山人,過去一直在外做酒店生意。2013年,幾經輾轉,他花100多萬元買下了南路村山腳下的一幢舊廠房,準備建酒店。但買下房子之后,項目推進卻“卡殼”了。

  “舊廠房是老的鎮辦企業,效益不好倒閉了,加上不符合當地推進旅游業、‘退二進三’的規劃,一直閑在那里。”趙建龍說,他本想直接把舊廠房改造成民宿酒店,但土地權在鎮里,屬于工業用地,辦不了證。要變為商業用地,就要先征收為國有土地再拍賣,而且規模小,還要上面批,手續繁瑣,短時間難搞定。拖到2015年初,德清縣國土局告訴他:別急,德清可能要成“試點縣”了。

  2015年3月,德清縣國土局傳出消息,那塊地符合集體經營性建設用地入市條件,可以探索“敲下入市第一槌”。這樣,當年8月,趙建龍以總價307萬元拍下該地塊,完成德清縣集體經營性建設用地入市第一宗交易。8月15日,趙建龍拿到證件。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定,居住用地使用年限70年、工業用地50年、商業旅游用地40年,為與國有建設用地銜接,這塊地的使用證年限為40年。憑著這份證件,當月26日,他接到農業銀行德清支行的電話,可以抵押貸款。一塊原本陷入“死穴”的廢地改換門庭,迎來又一春。

  洛舍鎮東衡村則走的是土地“調整入市”試點。東衡村過去是個礦業村,很多時全村有18個石礦,2009年全部礦山關閉,留下近4000畝廢棄礦坑。2011年浙江省農村土地綜合整治試點,東衡村共復墾出1700畝耕地。東衡村黨總支書記章順龍回憶,土地整治增加了耕地,但還有很多廢棄礦坑無法復原為耕地,加上從上世紀80年代末就有許多企業在此辦廠,但不是合法用地,屬于私搭濫建。

  土地改革試點為東衡村帶來了機遇。邱芳榮介紹,調整入市的三個關鍵點,就是“地從哪來、到哪里去、怎么用”。如何把握這“三個關鍵”?東衡村零星整治的土地很多,但許多整治地屬非存量建設用地,不能用來辦工廠,不過東衡村靠近城區,符合“多規合一”要求。這樣,包括東衡村在內的其他村通過關閉小礦山、小化工等不合規企業,復墾土地獲得建設用地指標,然后集中調整到東衡村眾創園入市,共同獲得收益。

  2016年5月10日,東衡村占地700畝的“鋼琴小鎮”眾創園作為首家調整入市試驗地,第一期69畝建設用地在縣招拍掛平臺公開入市。6月8日,14個地塊正式成交,總面積68.56畝,土地用途均為工業用地,土地使用權出讓年限為50年,成交總價1462.6萬元,平均每畝21.33萬元。當天拍賣完畢,村里就收到八成土地出讓金,繳納了16%的土地收益調節金,其他資金都劃入東衡村股份經濟合作社。不僅村集體有了穩定的發展資金,企業再也不必違法違規用地。“可以追求更有質量的發展了。”章順龍說。

  入市試點的成功,為德清贏得了更多機會。2015年德清啟動集體經營性建設用地入市試點時,還沒有加入征地和宅基地改革試點。2016年9月,中央深改辦部署將農村土地征收和集體經營性建設用地入市改革擴大到33個試點地區。當月,原國土資源部召開統籌會議進行落實,德清與其他試點縣隨即開始征地改革試點方案調研。2016年11月,德清起草制定的《德清縣土地征收管理實施辦法》得到原國土資源部批復同意,征地改革試點正式啟動。2017年11月,德清縣按照中央深改辦部署,開始宅基地制度改革試點。

  趙偉春是德清縣國土資源局統一征地事務所所長,自1999年就一直在國土局從事征地工作。在他的記憶中,改革開放以來德清征地經歷了4個階段。第一階段,“拍板”階段,只要鄉鎮政府拍板征地,農民就可以改吃商品糧,征地矛盾小;第二階段,依法征收階段,隨著經濟發展,土地升值,征地開始有法可循,但補償標準不高;第三階段,統一征地階段,從以前征地價格有級差,統一到每畝地3.9萬元;第四階段,城鄉統籌階段,被征地農民的社會保障等越來越健全。

  現在,德清在征地范圍上,采取了項目目錄制,將國防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、衛、體育和其他公共事業和政府性工程用地列入征地范圍;將土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的土地納入征收范圍;其余用地不再征收,經批準后,按集體經營性建設用地由農民集體入市。據統計,縮小征地范圍后,德清縣土地征收面積同口徑比2015年同期減少12%左右。

  宅基地改革試點,主要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。德清在33個試點縣中率先出臺了基于“三權分置”下的《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》。同時,德清還通過厘清“一戶一宅”、保障“戶戶有宅”、管好“宅宅法定”、創新“顯化物權”,既保障居民房屋財產權,也逐漸讓“一戶多宅”等現象退出。

  

  浙江德清農村宅基地“三權分置”改革試點,莫干山鎮塔莎杜朵精品民宿主人領到了房屋產權證書。 (資料圖片)

  蝶來三舍是莫干山勞嶺村一家連鎖民宿店。店經理聶興中告訴記者,這家民宿店每年4.5萬元租金,以“20+10”的租賃合同租了30年,租金5年一付,戶主是村里的三兄弟,三兄弟的宅基地已辦了房屋所有權和宅基地使用權合一的不動產權證。“現在三兄弟進城居住謀生,村里老宅出租,日子可好了。”勞嶺村委會干部陳國欣說,村里400戶人家,利用住宅改建的民宿就有80家,其中村民自辦60家,外地人辦的20家,“以往居住偏僻、條件稍差的農戶很早受益于‘洋家樂’。”

  2017年4月24日,原國土部主持的“三塊地”改革現場會在德清召開,來自全國33個試點地區的國土部門代表聚集德清,實地交流,肯定了德清在統籌推進農村土地制度改革方面的經驗和做法。據統計,至2018年6月底,全國33個試點地區已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝;集體經營性建設用地入市地塊970宗、2萬余畝,總價款約193億元,收取土地增值收益調節金15億元;共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝。

  記者旁白:改革總會有困難,“三塊地”改革試點同樣如此。但開弓沒有回頭箭,既然已經明確了目標方向,只要下定決心、堅定不移,就沒有過不了的艱難險阻。

  結 語

  習近平總書記指出,深化農村土地制度改革,實行所有權、承包權、經營權“三權分置”,是繼家庭承包制后農村改革的又一大制度創新,是農村基本經營制度的自我完善。要圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線,不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。

  從改革開放之初的農村土地“大包干”,到黨的十八大以來農村土地“三權分置”改革、“三塊地”改革試點展開,“三農”工作始終深刻地把握土地改革這一主線,在中央頂層設計指導下,實事求是、不斷探索、逐步深入,推動新時代城鄉融合發展邁出扎實步伐。

  來源 / 經濟日報(記者 瞿長福 喬金亮 黃曉芳)

  編輯 / 渠麗華

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